关于政府行政职能转变的困境与对策思考

关于政府行政职能转变的困境与对策思考

何义亮

[摘要]：政府职能转变是指政府根据社会经济发展的需要对其职责和作用进行动态调整，以适应变化了的新的社会环境，更好地担负起管理社会和服务社会的新的历史使命。自1998年政府改革首次提出转变职能的思想以来，虽然在结构调整、精简人员、提高行政效率等方面取得了显著成效， 但是与法治政府和服务型政府的要求相比，还存在着一些问题和困难。目前，我国已进入改革的攻坚阶段和发展的关键时期，我们必须认清在政府职能转变过程中遇到的困境，并找出解决的方法。

[关键词]：政府机构改革 职能转变 困境 对策

政府作为国家的化身， 在改革开放和社会主义现代化建设中起着主导作用。“政府在创建市场经济体制的过程中起了核心作用。”①在社会主义市场经济下，我们的政府必须与时俱进，不断根据社会经济发展状况调整管理中不适应社会发展的部分。只有这样才能在社会主义现代化建设中让中国立于世界民族之林。因此，对于行使职能，处理事务的政府机构进行改革是不变的主体。我国政府职能的转变是与政府机构改革紧密相连的，政府机构改革的核心内容是政府职能的转变。回顾三十年政府机构改革的历程，可以看到改革的内容是紧随着不同历史时期党的主导政策及经济改革的不同需要而决定的，主要表现在三个方面：一是精简机构，二是转变职能，三是政府职能整合。

当下，我国政府职能转变和社会主义市场经济的发育互相促进，使政府与市场的关系发生了深刻的变化：市场机制的框架初步建立，市场作为资源配置的基础功能日益显现，

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洪银兴，曹勇 经济体制转型期的地方政府功能[J] 经济研究，1 9 9 6 ( 5 ) ．

企业正逐步成为市场的主体，政府也逐步向服务性政府转变。但我们也应该看到，政府职能转变还不够彻底，经济运行中政府主导的特征依然突出，政府职能还存在大量缺位、越位、错位现象，并导致诸多社会矛盾的激化，如市场信用环境恶化、资源浪费、环境破坏、大量寻租和腐败、社会分配不公、收入差距拉大等等。因此，未来中国的改革仍应当把政府职能转变放在突出的位置。

一、我国政府行政职能转变的困境

首先，我国的传统政治文化以及行政人员的行政观念和素质现状制约政府职能转变。文化传统一旦形成就具有较强的稳定性，我国现今政府职能转变受到的较大阻力政治文化传统主要表现在以下几个方面：臣民文化、官本位思想及“人治”传统。臣民文化直接导致了我国公民自主精神不强、独立意识淡薄、自治能力极差的现状，进而制约了我国政府职能转变的进程。因为，政府一旦收缩其职能，必然会让渡出部分原属于社会的权力，但如果缺乏具有一定的自治精神、自我管理能力的社会民众与政府实现权力交接，这种自治权的回归，形式上有却如同无。官本位思想是民众对官职的渴望与追求，消弱了人们对政府是否应当履行职能的监督，同时使人们忽视了对政府职能是否应当进行调整和转变的理性思考。也就是说由于监督能力的消弱，滋生了政府官员的官僚主义作风，助长了官员的寻租和腐败行为，理性思考的忽视，则丧失了政府职能转变的思想动力源。而根深蒂固的“人治”传统，既使政府履行职能缺乏必要的法律监督与制约，也使政府的职能调整随意性很大。法律监督的缺乏，滋生了政府权力膨胀、专横施政以及政府行政不作为等现象，削弱了政府应有作用的发挥，而政府职能调整的随意性，则使政府职能制度安排存在着反复性和不确定性的危险。

行政观念的转变是政府改革的前提。行政观念包括一系列关于公共行政的理念、理论、思想、方法、技术等诸多的观念范畴。在一些行政人员那里，权力本位观念根深蒂固，民

本思想淡漠，统治观念和管理观念仍占据重要的地位，与现代行政相适应的“依法行政” 、“服务行政”等思想没有建立起来。受长期计划传统的惯性影响，仍坚信“政府全能” ，坚持行政权力支配着社会的一切，视政府为地方经济增长的直接提供者，把政府作为社会各系统的组织中心，习惯于对经济领域指手划脚，这些陈旧观念直接影响着政府职能的转变。另外，行政人员整体素质现状也制约着政府职能转变。改革开放以来，行政人员的素质虽有很大提高，但从总体上讲，与改革开放和经济社会发展的要求相比，还存在较大差距。一是对转变政府职能重要性认识不足，担心职能转变会引起负面影响。二是实际掌握的科学管理知识相当有限，习惯于传统的行政行为及思维习惯，对政府职能只有大致了解，对本层级、本区域、本部门应履行的职责缺乏科学的认识、 清晰的界定，不知道哪些职权应归还社会，哪些职能应得到加强，致使职能转变很难落到实处，改革出现某种“复归” 。三是进取意识不强，虽然也赞成转变政府职能，但缺乏创新意识，不愿主动探索，行动上等待观望，希望有现成的东西可以照搬照抄。四是社会责任感不强，存在着部门利益高于社会利益的倾向， 思考问题往往从小集团或个人私利出发，对既得利益不愿放弃。五是急功近利 ， 短期政绩目标至上，轻视甚至忽视地区长期发展战略目标。

其次，政府职能转变在理论准备和反思上存在不足，政府部门的自利性制约着这一转变。“理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的一个突出问题。\"①当代西方政府改革之所以比较成功，其中的一条经验在于有强大的理论阵容作支持，例如：公共选择理论、 新公共管理理论、企业型政府理论、治理理论和新公共服务理论等。而我国，每次政府改革都暴露出理论的准备和反思不足这一问题。理论上的滞后必然影响着实践中对政府改革方案的思考，并限制着战略和政策的选择。以往一些改革之所以成效不大甚至流产，其中的一个原因在于缺乏足够的理论支撑。“政府是公众利益的代表，公务员是人民的公仆” 的传统观念，只是人们的一种假定和期望， 政府也存在运用权力谋取私利的动机。 权力即意味着利益。对政府部门而言，任何职能的丧失，意味着对其既有利益的放弃。

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[ 1 ] 张国庆，行政管理学概论[ M ] ．北京： 北京大学出版社， 2000

加之，在体制转轨过程中，政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化。结果出现了凡是可以收费的职能被大大强化、凡是难以收费的职能被大大弱化的现象，政府职能被严重扭曲。这就是所说的政府既是改革的倡导者、 推动者，又是改革反对者的悖论。政府部门自利性的事实存在，是阻碍政府职能转变的深层次根源 。

再次，政府职能转变在精简政府机构中的困境。政府在推进社会福祉的同时，也给社会带来了巨大的负担。政府机构臃肿，财政赤字增加，腐败现象泛滥最为典型。政府机构是政府职能的载体，政府职能是政府机构设置的依据，二者是一对矛盾统一体。按照结构——功能理论，有什么样的机构就有什么样的职能。但现实中，我国政府机构设置滞后于政府职能的转变，不适应和谐社会的发展。政府职能的配置是从职责范围和作用层次两个方面来确定政府行政管理的目标、内容、过程及其运作方式的，是一个结构严密的体系。政府职能凭借政府机构才能履行，由于政府职能的动态性和政府机构的相对稳定性缘由，中国的政府机构至今依然不能适应政府职能的转变，机构臃肿、冗员浮事等问题较为突出。我国先后进行过四次大规模机构改革，但始终没有从根本上摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀” 的怪圈。其根源在于：其一。 政府是改革的领导者，但又是实现自身职能转变的承担者。各级政府机构既得的利益在职能转变和机构改革必然成为阻力。其二，政府职能和机构改革是一项复杂的社会系统工程，是诸多因素共同作用的整体改革，需要相互协调，相互配套。其三，政府机构改革适应政府职能转变的同时也带来了新任务， 即如何妥善安置离职人员和如何培养新的行政管理人员是一大难题。正如邓小平指出的：“ 政治体制改革的每一个措施都涉及千千万万的人，主要是涉及广大干部。” ①

政府职能转变过程中还有许多困境，包括政府理念的选择、政府定位、公共权力关系的科学化等等问题。

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邓小平，邓小平文选 ( 第三卷) [ M ] ．人民出版社， 1993

二、面对困境，政府职能转变的对策

政府职能转变是当代中国政府改革的根本问题。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的历史条件下，我国经济社会发展进入新阶段，客观上要求建立起与社会主义市场经济相适应、与社会主义民主政治相匹配、与社会主义先进文化相一致的现代政府职能体系，实现从全能政府向有限责任政府的转变，从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。

（一）、打破传统的政治文化，逐步让人们脑中的臣民文化、官本位思想及“人治”传统清除，促进人们行政观念的转变。要创新政府运行机制，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，做到决策科学民主、执行坚决有力、监督透明公正。改革和完善政府决策机制正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解 民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。决策科学化民主化是一个有着明确内涵的概念。它要求决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证 ，采用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精确度。民主化与科学化相辅相成，不可分割。实现决策科学化民主化是决策机制改革的总目标。首先，按照科学决策的要求严格规范决策过程，包括决策程序的完备化、 决策论证的民主化、决策方法的现代化以及决策的多方案选优。必须打破长期存在的决策过程神秘化，从目标提出、调查研究、方案评估、咨询论证直至拍板确定， 都要有一整套必经程序，从制度上杜绝长官意志和草率决策。其次，把专家咨询作为一项制度纳入决策过程。因为，现代社会的决策主体应该也必须是由各级政府决策层、各类智囊机构和专家系统以及各种社会组织组成。再次，把经过实践检验的科学的决策程序以法律的形式固定下来。受到法律保护的科学的决策程序是科学决策的根本保证，要随着决策机制改革的向前推进，不断地把已经取得的改革成果用法律和制度的形式加以确立。改革和完

善对权力的制约和监督机制 不受制约和监督的权力必然走向腐败，而权力的实质是公共责任，这就决定了必须通过以法制权、以权制权、以民制权、以德制权，使权力变成相对的权力、可以监控的权力。因此，要结合新形势下的新问题、新特点和新任务，不断改进和完善对权力的制约与监督机制。

(二) 、深化行政审批制度，提高政府能力，提升政府理论性和反思的能力，不断促进政府向人民的公仆与服务者转化。政府职能转变是一个动态过程，对这一过程的驾驭和管理是由政府自身的能力决定的。中国的政治体制改革已经滞后于经济体制改革， 因为政治体制改革比经济体制改革更为复杂艰难，政府如果不具备相应的理论反思能力和制度支撑，再好的政府理念也只是空中楼阁。兼于政府职能的发展性与政府机构的相对稳定性，应该先提升政府能力，再进一步细化政府职责，根据实践的需要从政府机构细微处着手，然后分阶段对整个政府机构进行改革，渐进地转变政府职能。因此，提高政府能力尤为重要。同时，政府要时刻坚持以人为本，而不是只思考自己的利益。所以，政府要深化行政审批制度改革，依法履行政府职能。行政审批是世界各国政府普遍采用的一种行政管理方式。由于历史等多种原因，目前的行政审批制度改革，就遇到了政府部门利益的顽强阻碍，有些政府部门对清理和减少行政审批项目态度不积极，采取避实就虚、搞数字游戏的办法，千方百计保留行政审批项目，扩大审批项目的自由裁量权，很 多消减的审批项目多是无足轻重，有些则是明减暗不减，目的就是保留因审批带来的部门利益。政府管理中仍然存在着行政审批过多、过细的现象，许多不该由政府管的事情都要经过审批许可，这是政企不分、政事不分、政社不分的症结所在也是造成以权谋私、滋生腐败的重要原因。继续推进和深化行政审批制度改革，是加快政府职能转变的行之有效的重要举措。

(三)、 优化政府人力资源，精简政府机构，消除机构臃肿。政府机构膨胀已经成为世界趋势，世界各国的学者和政府官员从不同方面对政府机构膨胀进行抨击。在“官本位”思想浓厚的中国。政府机构膨胀更为突出。195年英国学者帕金森在《帕金森定律——组

织病态之研究》一书中对官僚组织机构的多种病态现象进行了描述和分析。帕金森定律在一些方面确实解释了我国政府机构臃肿的原因。根据帕金森定律分析可以得知，我国机构臃肿的原因在于人员素质和能力，即平庸的人乐于选用更多比自己更为平庸的人为自己的下属。而处在低层的有才能的人容易失意而不愿尽力。因此，从优化人力资源、提高公务员能力素质的角度着手，通过用人制度创新和电子政府技术手段，完全可以逆向精简政府机构，避免自上而下精简机构带来的人员安置问题。因此，优化政府人力资源， 提高公务员能力，是政府职能转变的关键。目前我国已经实行“凡进必考” 的公务员录用制度及“三定方案” ，从源头上控制了公务员的数量，但相对整个公务员体系来说，公务员队伍良莠不齐，能力结构也不合理，因而提高公务员队伍的整体素质是转变政府职能、精简政府机构的当务之急。同时大部制改革可以很好的精简政府机构人员，是人员混乱不齐等现象得到缓解。在政府系统内部 ,可以充实加强宏观部门、执法监督部门。某种程度上说 ,我国政府系统内官多兵少现象还比较严重，尤其是副职数严重超过了实际需要 ,而真正的执行机构、督部门却比较薄弱。因此,可以结合职能转变, 将过多的员转到执行监督部门,实行职能与人员同步分流转移,职转到哪里人员就分到哪里。根据社会主义市场经济的要求 ,可以试着改变以往人员分大都是由大机关向小机关分流、由机关向事业单位分流的病,引导分流人员向企业流动 ,鼓励他们主动打破 “官本位思想的束缚 ,积极涌入市场经济的浪潮 ,当然这也得遵循向选择的原则。

在新时期，政府机构职能转变问题越来越成为影响我国经济社会发展全局的关键性、战略性问题。随着市场经济的发展，政府不再是那种什么都要管的政府，而是服务性政府，凡是市场能解决的，政府就不介入。同时，行政职能改革更加体现政府优化资源配置，为人民做实事，做好事的宗旨。通过大部制改革，不仅削减了行政成本，而且在很大程度上提高政府的行政职能实现的效率。对政府行政职能的困境的反思是实现和谐社会的助推器，各级政府要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求、深化行政管理体制改

革，在服务中实施管理，在管理中体现服务，以发展社会事业和解决民生问题为着力点， 逐步形成与社会主义和谐社会相适应的公共服务体系，不断提高公共服务的效率、 品质和水平。

参考文献：

1． 洪银兴，曹勇 经济体制转型期的地方政府功能[J] 经济研究，1 9 9 6 ( 5 ) 2． 张国庆，行政管理学概论[ M ] ．北京： 北京大学出版社， 2000

3． 邓小平，邓小平文选 ( 第三卷) [ M ] ．人民出版社， 1993

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