优化基础教育财政公平投入的对策研究

２０１５年第２期　总第３４２期　教育观察　优化基础教育财政公平投入的对策研究　李志跃　（齐鲁工业大学，山东　济南２５０３５３）　摘要：本文顺应基础教育不断发展与稳步提升的规划和要求，通过运用公共财政保障教育财政公平投入的基本理论　工具来分析基础教育公平投入的机制、实施重点和关键性的政策问题，以解决关键问题为导向，注重吸收国内外经验和强　化基本衡量指标来落实基础教育阶段的财政公平投入，为进一步提升教育财政公平投入的水平提供一定的决策咨询。　关键词：基础教育；财政公平投入；对策　基础教育财政公平投入是落实教育公平、实现社会公正　话，那么，与那些已经充分地享有接受基础教育机会与权利的　与构建和谐社会的重要基础。按照《国家中长期教育改革和发　受教育者相比，他们所处的地位将更加不利，在受教育机会与　展规划纲要》的要求，基础教育公共服务体系的均等化是教育　权利等方面将存在更大的“落差”，这就需要依靠教育财政投　公平的主要内容，财政的公平投入是基础教育公共服务体系　入弥补和平衡这些既有的“落差”。弥补这个“落差”的财政投　均等化的基础。　入就被视为一个有效的教育行政救济手段，这个救济手段就　一、基础教育财政公平投入的理论基础　是一种保证基础教育公平的“平权”方案。　基础教育财政公平投入的理论基础源于公平理论的研究　与“平权”方案相反的是一种“优权”方案，即给予那些本　成果。公平的基本理论依据来自罗尔斯在《正义论》中论述的　来处于优势地位的受教育者以更加优厚的待遇，这是一种“优　“作为公平的正义”的两大原则：第　是起点平等，第二是差别　上加优”的辅助措施，与那些需要采取救济手段平衡受教育权　对待。一般情况下，就基础教育财政公平投入的基本衡量标准　的措施相比，这是一种“锦上添花”的制度措施，而通过教育财　来说，起点平等的主要保障就是各项财政性生均教育事业经　政公平投入来平衡的“平权”措施恰恰是“雪中送炭”。　费和公用经费等基本投入的平等。即从保证人人接受教育的　三、不同国家区级政府基础教育财政公平投入的举措　基本权利开始，在确保每个儿童都能接受初等、中等教育的同　为了在基础教育阶段保证教育财政的公平投入，各国政　时，重点关注他们是否接受了同等质量的教育，力求缩小地区　府采取了一些应对措施，下表为部分国家在推动区级政府基　间、学校间的人、财、物等方面的差距。所谓差别对待，基本上　础教育财政公平投入方面的一些重要举措。　可以分为两个层面理解，一是根据各学段的实际需要进行不　部分国家推动基础教育财政公平投入的举措　同的教育财政投入，二是设法给那些处境不利的学区和受教　　ｌ美国　英国　法国　韩国　加拿大　育者高于平均水平的财政投入，这样就可以弥补因为各种不　利因素造成的不平等。因此，差别对待关注的是结果的公平，　无城乡差别　保障义务教　中央政府承　没有联邦教　即关注每个学生是否都能在经过某一阶段的教育过程之后，　的独立学区　育财政投入　担的基础教　由中央政府　育体制，教　大体上获得一致的学业成就，符合一定的培养目标的要求。除　占ＧＤＰ的　育财政支出　负责优先发　育的责任在　此之外，差别对待在关注每个学生是否在受教育的同时，个性　建制　５％以上　占到９０％以　展基础教育　于各个省和　也能够得到全面的发展，潜能得到充分的发挥。　上　地区　基础教育财政公平投入是教育领域中的公平与正义问　城乡一体化　从起点公平　对处境不利　优先发展偏　省教育部门　题，教育财政公平投入的主题对应学生的教育权利、教育机会　的教育财政　迈向结果公　的学区优先　远地区的基　统筹本省的　与教育资源的配置是否能够体现教育平等的基本原则。根据　管理体制　亚　照顾　础教育服务　教育资金分　罗尔斯的正义论，基础教育财政公平投人可以分为横向的与　配　纵向的两个层面：横向的层面是指财政支出给予所有的受教　育者以平等的接受教育的机会，对受教育者平等对待；纵向的　税、消费税、以个人所得　　对民办教育　建立了有效　公共财政优　基础教育的　层面是指对在教育中对处于不利地位的受教育者给予差别对　财产税等固　同等对待的　的区域性财　先保证地方　责任主体在　待，也就是说，根据受教育者所处的不利地位的实际情况，给　定税基作保　横向公平　政转移支付　教育的发展　学校董事会　证　制度　或委员会　予不同程度的补偿和优待措施，使之能够享受到平等的教育　机会和权利。　以州为主、　为处境不利　人均公共教　二、基础教育财政公平投入的着眼点　基础教育财政公平投入的根本着眼点就在于，通过教育　的转移支付　关注处境不　和家境贫困　要针对农村　以联邦为辅　的社会群体　转移支付主　育投入高，　消除学区间　利者的纵向　儿童制定了　基础教育服　把基础教育　财政投入，使那些处于弱势地位的受教育者享有平等地接受　的教育经费　公平　基础教育的机会和权利。之所以这样做，是因为如果不以财政　一系列的特　务　当成国家的　资产储备　投入来补救这些处于受教育者所应当享有的机会与权利的　不平等　别财政政策　・１２５・　新校　ＸｉｎＸｉ；＿Ｌ（）、　ＩＩａｆｌ　由此可　，各国解决区级政府基础教育财政公平投入的　主要做法大致涵盖以下二ｔ个方面：一是基础教育财政投入占　ＧＤＰ的比重较高并且有切实的法律和税基作保障，二是大多　以州政府或者巾央政府的转移支付作为平衡本州内各学区基　础教育财政公平投入的主要手段，ｉ是对于那些处境不利的　学　和受教育者予以优先照顾。　同外的Ｌ述做法基本上是建立在国民教育体系基础上的　基础教育财政投入机制，不管学生在哪个地方接受基础教育，　都是以平等地获得教育的权利和机会为基本出发点的。因此，　在基础教育阶段，主要通过纵向与横向的转移支付，重点加大　对于那些处境不利的学区和学生的财政扶持，使之达到“起点　公平”的功效。存那些基础教育总体比较发达的国家和地区，　除了考虑“起点公平”之外，还进一步延伸到“结果公平”。除此　之外，各国基础教育基本教育财政投入还有一个共同点，那就　是仅采用了“平权”措施而没有采用“优权”措施。　四、优化基础教育财政公平投入的对策　为＿ｒ在下一步推动基础教育财政投入更加公平化，需要　在以下几个方面做出必要的努力。　１．不断增加教育财政投入的总量　从幽际来看，我国教育财政投入水平相对偏低。当前国际　上通行的衡量政府对教育重视程度的主要指标，就是教育财　政投入占ＧＤＰ的比例。多年来，世界各国教育财政投入占　ＧＤＰ的比例年平均为４．５％左右，经济合作与发展组织国家在　５％以上，而我国始终徘徊在３％左右。尽管１９９３年颁发的《中　同教育改革与发展纲要》就已明确提出“逐步提高国家财政性　教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到４％”，　但这一日标始终没有达到。据世界银行对５８个发达与欠发达　国家和地区的统计，２００６年教育财政投入占ＧＤＰ的平均比例　为４．９８％，最高的围家为９．４０％，最低的国家为２．５％，我国为　３％，仅居秘鲁、菲律宾、亚美尼亚、乌拉圭、危地马拉和保加利　业之前，排倒数第７名。数据表明，我国教育财政投入占ＧＤＰ　的比例长期偏低，不仅低于发达国家，而且低于许多发展中国　家。　日前，我国的办学体制采用分级办学、分级管理的制度。　可是存在教育财政投人上，恰好不能实行对等的分级负责。这　是凶为，义务教育是整个教育体系支出中的大头，就其根本责　任而言，不仅仅是地方政府的义务，更是一个国家的义务，需　要国家整体的制度设计和安排。当今世界，接受公平的义务教　育已成为发展的主流，许多国家都把义务教育视为国家统筹　的事务。例如美国，州政府采取的水平补助、基本补助，使得不　论学区的贫穷和富裕，都可以得到大致相同的生均教育经费，　目前州级政府承担的教育经费已经超过学区承担的比例。近　些年，联邦政府还采取了一系列措施，将义务教育权限上移，　呈现　一种中央化的趋势。法国中央财政承担了７０％以上的　义务教育经费。德国州一级政府承担了７５％的义务教育经费。　日本中央财政承担了５０％以上的义务教育经费。上述国家中　臾【财政及州财政对于义务教育的支持范围涉及面较广，包括　教师工资、学生补助和奖励、学校基本建设费、设备设施、图　・１２６・　教育观察　书、教科书经费等。这些国家的做法表明，要想从总体ｌ　增７ｎ１　基础教育财政投入的总量，中央和地方政府都有责任　经济发展与基础教育的发展进程＿卡Ｈ比撼本Ｉ：表现为・个　经济先于教育的进程。如果说在经济发腱小够、政府蚶力订　的情况下，可以把“成本分担”作为一项ｌｆ叉Ａ之汁的　；ｆ¨　济不断发展、具备一定财　Ｊ后，就必须强调“以政腑为主”ｎ　建直健全以政府投入为七、多渠道等集教育　赞的体制机制，　调动全社会办教育的积极性，切文减轻群众的教育支　Ｋ力　公共财政足政府履行职能的物质基础、体制　障、政策ｌ　具和监管手段，在贯彻科教兴　战略和人才强国战略、支持教　育改革和发展方面，具有义不容辞的责任，教育财政投入啦“１　存公共财政支出中占有举足轻重的地位。　从政府教育财政投入的角度来看，需要做好以　几个疗　面的１二作。一是大力增加财政教育投入，着力保障教育优先发　展。财政投入是实现教育规划纲要总体目标的重要财力保障。　二是不断完善教育投入机制，着力促进教育公平。建立健全科　学合理、可持续的投入机制，统筹兼顾，突…重点。义务教育全　面纳入财政保障范围，不断提高保障水平；非义务教育实行以　政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的　投入机制。同时，进一步加大农村地区的教育投入。解、大突｝｝ｊ　问题，优化教育资源配置。不断健全家庭经济网难学生资助政　策体系，积极促进教育公平。ｊ是加强科学化精细化管理，着　力提高资金使用效益。管好用好财政资金与加大投入同等重　要。在加大教育投入的同时，财政部门将与其他部门一起，切　实加强和改进教育经费管理，创新管理方式，全面推进教育经　费的科学化精细化管理，提高资金使用效益。同时，建立财政　性教育经费的绩效评价体系，探索建立符合教育发展规律，资　金使用安全、便捷、高效的管理模式。　改革开放以来，国家先后　台了有关教育财政投入的法　律、法规和政策措施，但是，一些教育财政投入的法律、法规和　政策落实并不到位，其原因之一是没有建立起对各级政府教　育财政投入的监督和责任追究机制。为此，人大机关应切实发　挥监督和保障责任，严格执行教育经费预算、决算执行情况报　告和问责制度，改变预算不审核、决算执行不力无问责的现　状；加强对预算外财政收入支出的监督，确保按规定比例投入　教育；加大问责的力度，确保教育财政的合理投入。　２．逐步消除生均教育经费的现存差异　对于基础教育财政投人而言，教育财政公平原则主要红　于以下几个方面：一是资源分配均等原则，使每个学生获得均　等的资源分配，也就是说接受财政资助的学生，不管其能力如　何，财政资助额都一样。这也符合起始性的横向公平原则。二　是财政中立原则，即每个学生的公共教育经费开支上的差异，　不能与本学区的富裕程度相关。　是调整特殊需要的原则，这　也就是不均等拨款的纵向公平原则，即政府有义务为民族、种　族、经济地位、居住地、语言、身心发展处境不利的学生拨更多　的教育经费来弥补这些学生的现存境遇之差别。四是公共资　源从富裕流向贫困的原则，这是现阶段各国学者判断教育财　政拨款是否公平的最终标准，这既是教育财政公平的最大日　２０１５年第２期　总第３４２期　教育观察　关于高校学生考核方式改革的思考　郭　崇　（郑州升达经贸管理学院，河南　郑ｔ，１１　４５００００）　摘要：当前国内各大高校对学生的考核方式几乎千篇一律，闭卷笔试成了绝大多数学科的考核形式。这种考核形式限　制了学生综合能力的发展，不利于高端人才的培养。本文主要研究了国外高校对学生的考核模式，并借鉴国外高校的考核模　式，探索改革我国高校学生考核模式的可行性，这些考核模式包括个人论文、小组论文、小组演讲、个人演讲等。　关键词：考核方式；改革；学生综合能力　如何对国内各大高校的考核模式进行改革，是培养高端　２．考试内容局限于课本　人才面临的重要问题之一。借鉴国外院校成熟的考核模式，并　目前，多数高校对学生的考核都只局限于课本中的内容，　结合我国的高校现状以及学生特征，对我国高校的考核模式　导致很多学生平日上课听课并不认真，而是在考试前突击背　进行改革，可以提高我国高校对高级人才的培养。　诵重点内容、阅读教师的课件获得及格的分数。这样考试的弊　一、国内考核模式现状　端之一就是助长了学生的投机取巧心理，平日对学习敷衍了　１．考核方式较为单一　事、考前突击式学习。另外，仅限于课本的考试内容不利于培　目前国内大部分高校对学生的考核实行考试制，有的院　养学生发现问题、解决问题以及实践能力的培养。　校期末成绩占到学生总成绩的１００％，而有的学校采用期中成　二、对新的考核方式的探索　绩、平时成绩与期末成绩相结合的模式，不管是哪种方式，都　针对现在我国高校对学生的考核模式存在的问题，可以　只是用一张或几张卷子评判学生对知识的掌握程度。这种考　考虑从以下两个方面探索新的考核方式：多样化的考核模式　核模式的最大弊端之一就是容易让学生产生应付考试的心　和灵活的考核内容。　理，造成学生为考试而学习的现状，同时也不利于学生其它方　１．多样化的考核模式　面能力的发展。　我国高校可以借鉴国外高校较为成熟的考核模式。目前，　标，也是实现“教育机会均等”的最根本财政要求。　个政府财政透明度的进一步改革和完善才能够获得足够的保　以上各财政公平的原则，主要依靠负责宏观调控的政府　证。诚然，在协调基础教育财政公平投入的问题上，还有赖于　部门的专门化职能来实现，因此，从一定意义上来讲，基础教　政治体制改革的不断完善与整个社会的发展与进步，只有这　育财政公平投入进一步强化了教育财政投入方面的政府责　样，才能从根本上解决那学生获得平等的接受教育的机会和　任，对于教育财政调控能力提出了更高的要求。　财政投入公平化的问题。因此，对于教育财政公平投入这一问　３．进一步研究调节学校投入差距的平衡措施　题的后续研究，将面临一些更加深入的社会政治问题，这些问　除了上述需要进一步完善的几个地方之外，在教育财政　题的解决将能够进一步推动基础教育财政公平投入研究的理　公平投入上还有许多值得研究的问题，如目前在一些学校与　论与实践活动。　另一些学校之间存在着收入来源差距较大并且难以平衡的问　题，这主要由于学校组织经费的来源和渠道各不相同，造成了　学校之间的差异。因此，虽然教育财政投入对于这些学校来说　参考文献：　是均衡的，但是由于各学校自身办学条件和组织经费和资源　［１】（美）约翰・罗尔斯．正义论【Ｍ］．何怀宏，何包钢，廖申白，译．北　的渠道还存在着较大差异，下一步应当研究应不应该通过教　京：中国社会科学出版社，１９８８：５６．　育财政投入这种行政干预的手段来进行平衡这些学校的办学　【２】朱应平　论平等权的究法保护【Ｍ】．北京：北京大学出版社，　经费及资源等方面的现存差异。如果需要采用必要的行政干　２００４：６７．　预的话，那么，如何平衡才能达到同级同类学校办学资源的相　［３】杨东平．中国教育公平的理想与现实［Ｍ】．北京：北京大学出　对平衡都将是值得深入研究的问题。　版社．２００６：ｌ１６－１７９．　更进一步来说，整个教育财政投入和其他财政支出一样，　能否做到完全公开透明并接受各教育单位和社会的双重监督　作者简介：李志跃（１９７４＿），男，山东济宁人，任职于齐鲁工　也成为人们关注的话题之一，这个问题的解决，至少有赖于整　业大学教务处，讲师。　・１２７・