论人民调解法规范实施的阶段

２０１１年６月　山东行政学院学报　ｌｏＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＳＨＡＮＤＯＮＧ　ＡＣＡＤＥＭＹ　ＯＦ　ＧＯＶＥＲＮＡＮＣＥ　Ｊｕｎ．２０１１　Ｎ０．３　Ｓｅｒ．Ｎｏ．１１２　第３期（总第１１２期）　论人民调解法规范实施的阶段　曲　镭　（山东司法警官职业学院，山东济南２５００１４）　摘要：人民调解是具有中国特色的化解矛盾，解决民间纠纷的社会矛盾调解方式。人民调解法的颁布　和实施，意义重大。当前，要采取各种措施抓好人民调解法的实施工作，以实现人民调解法的立法目的。人　民调解法的实施只有在普法宣传教育阶段、实际操作阶段和经验总结阶段做到领导重视，加强落实，才能使　人民调解工作真正落到实处。　关键词：人民调解法；普法宣传；法律实施；经验总结　中国分类号：Ｄ９２５．１１４　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８—３１５４（２０１１）０３—０１０９—０４　Ｄ０Ｉ：１０．３９６９／Ｊ．ＩＳＳＮ．１００８—３１５４．２０１　１．０３．０２８　２０１０年８月２８日中华人民共和国第十一届全　调解组织８０多万个，人民调解员５００多万人，形成　了覆盖城乡的人民调解网络。人民调解法实施，对　于完善人民调解制度、促进人民调解工作发展具有　重要意义。　国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通　过了《中华人民共和国人民调解法》，并予公布，自　２０１１年１月１日起已经施行。人民调解法的颁布　实施，是人民调解发展史上的一个里程碑，标志着　人民调解法的实施可以分为以下三个阶段，即　人民调解工作从此全面步入法制化、规范化的发展　轨道。人民调解是在政府和司法机关指导下的民　间调解法律制度，是具有中国特色的化解矛盾、解　决民间纠纷的社会矛盾调解方式，目的是预防和化　解社会矛盾纠纷、促进社会和谐稳定，在社会矛盾　人民调解法法律规范的普法宣传教育阶段，人民调　解法法律规范的实际操作阶段和人民调解法法律　规范的经验总结阶段，应当循序渐进，有条不紊，抓　好落实。　纠纷调解工作体系中具有基础性作用。人民调解　法是人民调解的法律依据，是人民调解工作的法律　一、人民调解法法律规范的普法宣传教育阶段　保障，必将促进人民调解的发展，维护国家的长治　久安。　人民调解法的实施是将人民调解法的法律规　定，通过法律实践实际落实，以实现人民调解法的　立法目的。一项法律规定的再好，如果它不能在现　人民调解法法律规范的普法宣传教育是人民　调解法的实施的前提。由于人民调解法刚刚颁布，　公民缺少有关的法律知识，很多公民甚至不知道还　有人民调解法，从而使人民调解法法律规范无法更　大的发挥其应有的社会矛盾化解功能。这就需要　实生活中得到贯彻落实，就无法实现其功能和目　的，法律规范也就成了虚设。目前，我国共有人民　收稿日期：２０１１—０４—２２　对人民调解法进行普法宣传教育。通过普法宣传　教育，可以使人民群众知法、守法，运用法律武器保　一１０９一　ＸＵＥＢＡ０　２０１１年６月　山东行政学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＳＨＡＮＤＯＮＧ　ＡＣＡＤＥＭＹ　ＯＦ　ＧＯＶＥＲＮＡＮＣＥ　Ｊｕｎ．２０１１　Ｎ０．３　Ｓｅｔ．Ｎｏ．１ｌ２　第３期（总第１１２期）　护自己的合法权益。因此要对学习宣传贯彻人民　调解法高度重视，广泛开展多种形式的学习、培训　和宣传。　要利用普法阵地大张旗鼓地进行宣传。充分　利用普法宣传长廊、社区宣传栏、社区电子屏等固　定普法阵地持续宣传人民调解法，营造时时学法的　氛围。要开展大型宣传日广泛宣传。在大型宣传　日，以板报图片宣传、发放资料、现场咨询、文艺表　演等不同形式，宣传人民调解法。向过往群众发放　人民调解法知识问答和人民调解法法规。要开展　人民调解员培训班深入学习。认真组织人民调解　法知识竞赛。通过人民调解法法律竞猜、案例分　析、知识抢答等多种形式宣传人民调解法。要在人　民调解工作中通过活生生的案例本身，向当事人宣　传人民调解法，并对周围的群众起到宣传教育的效　果。人民调解员在调解矛盾纠纷过程中，要耐心细　致认真分析双方矛盾的法律焦点，详细讲解纠纷解　决的法律依据。通过在人民调解过程中讲法、释　法，加强人民调解法的普法宣传教育。　人民调解法法律规范的普法宣传教育工作是　一项长期性的任务。中国的封建社会历史是专制　的人治社会，缺少法治的人文传统。两千多年封建　专制历史和文化的影响，使得官本位观念在人们的　心底根深蒂固。要做到当群众出现纠纷时，首先想　到人民调解法，依靠人民调解组织的民间调解来化　解矛盾纠纷，而不是找政府、找法院，培养这一观念　需要一个较长的普法宣传教育的过程。　二、人民调解法法律规范的实际操作阶段　在对人民调解法大力进行普法宣传教育的同　时，更要大力抓好人民调解法法律规范的实际操　作，以实现人民调解法预防和化解社会矛盾纠纷、　促进社会和谐稳定的立法目的。关键要抓好以下　几项工作。　（一）理顺人民调解组织工作的管理　要实施好人民调解法，政府和司法部门的领导　要充分重视，分工负责，抓好落实。人民调解法规　定，全国的人民调解工作由国务院司法行政部门负　责指导，县级以上地方人民政府司法行政部门负责　一１ｌＯ—　ＸＵＥＢＡ０　指导本行政区域的人民调解工作，基层人民法院对　人民调解工作进行业务指导。同时，人民调解法还　明确规定，在村民委员会、居民委员会也要设立人　民调解委员会，企业事业单位根据需要可以设立人　民调解委员会，乡镇、街道以及社会团体或者其他　组织根据需要也可以设立人民调解委员会，调解民　间纠纷。由此可见，司法行政机关是人民调解工作　的组织管理机构，人民法院是人民调解工作的业务　指导机构，村民委员会、居民委员会、企业事业单　位、乡镇、街道以及社会团体或者其他组织是人民　调解工作的具体组织实施机构。　对于司法行政机关对人民调解工作的组织管　理，人民调解法做了四条具体规定。即县级人民政　府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委　员会的设立情况进行统计，将人民调解委员会以及　人员组成和调整情况及时通报所在地基层人民法　院，定期对人民调解员进行业务培训，对人民调解　工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突　出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家　规定给予表彰奖励。按照以上规定，司法行政机关　对人民调解的组织管理工作的职责很明确，就是对　人民调解组织进行统计，对人民调解组织的具体情　况向基层人民法院进行通报，对人民调解员进行业　务培训和对人民调解组织和人员进行表彰奖励。　但人民调解法对村民委员会、居民委员会、企业事　业单位、乡镇、街道以及社会团体或者其他组织对　人民调解工作的职责没有具体规定，职责不明确。　而村民委员会、居民委员会、企业事业单位、乡镇、　街道以及社会团体或者其他组织恰恰是实施人民　调解法的最基层的具体组织实施机构，职责一定要　明确。人民调解工作的组织和管理是非常重要的。　只有管理得力，分工明确，才能有效地组织开展人　民调解工作。职责不清，互相推诿、扯皮，各项工作　没法落实，则人民调解工作很难开展。因此要进一　步理顺司法行政机关，基层人民法院和村民委员　会、居民委员会、企业事业单位、乡镇、街道以及社　会团体或者其他组织对人民调解的管理、指导和组　织实施的具体分工。　（二）提高人民调解工作的人员整体素质　人民调解法规定，人民调解员由人民调解委员　２０１１年６月　山东行政学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＳＨＡＮＤＯＮＧ　ＡＣＡＤＥＭＹ　ＯＦ　ＧＯＶＥＲＮＡＮＣＥ　Ｊｕｎ．２０１ｌ　ＮＯ．３　Ｓｅｒ．Ｎｏ．１１２　第３期（总第１１２期）　会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。并规　定了人民调解员的基本要求，人民调解员应当由公　道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、　政策水平和法律知识的成年公民担任。村民委员　会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议　或者村民代表会议、居民会议推选产生，企业事业　单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工　代表大会或者工会组织推选产生。以往的人民调　解方式，尤其在农村，往往是以村民关系影响进行　调解、以家族长辈施压进行调解、甚至借助村规民　约的名义强制进行调解，确实有效。所以人民调解　员只要公道正派、热心人民调解工作，并有一定群　众基础就行。但是随着人民群众的法律意识、法律　素质的提高，过去的人民调解方式往往已经起不到　很好的效果。这对人民调解工作的人员整体素质　提出了更高的要求。人民调解法要求依法调解，自　愿调解，不能强迫调解，更不能运用行政手段强迫　调解，当事人也有权拒绝接受人民调解。这就要求　人民调解员不仅要公道正派、热心人民调解工作，　还要具有一定文化水平、政策水平和法律知识，善　于把握当事人心理动态，并具备强于说服动员的工　作能力。因此，人民调解员应当逐步走向法律专业　化、职业化的方向。现在的基层人民调解员基本是　公道正派、热心人民调解工作，并有一定群众基础　的人员，但他们缺乏文化水平、政策水平和法律知　识，远远达不到人民调解法的要求。为提高人民调　解员队伍整体素质，优化人民调解员队伍结构，一　方面要经常对现有的人民调解员进行文化水平、政　策水平和法律知识的培训，还可以从法律专业毕业　的学生中推荐公道正派、热心人民调解工作的人员　担任人民调解员，配合其他人民调解人员，进行工　作，互相促进，依法调解。　（三）保障人民调解工作的经费来源　人民调解是免费的，规定不准收费，而调解工　作是需要经费的，只有解决人民调解的经费保障问　题，才能正常开展人民调解工作。关于人民调解工　作的经费来源，人民调解法规定，县级以上地方人　民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的　支持和保障。村委会、居委会和企业事业单位应当　为调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工　作经费。人民调解员从事调解工作，应当给予适当　的误工补贴，因从事调解工作致伤致残，生活发生　困难的，当地人民政府应提供必要的医疗、生活救　助，在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其　配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。但实践　中人民调解的经费保障问题，依然是责任不分明，　不透明，还要看当地领导的重视程度。人民调解不　收费的规定，决定了人民调解和律师调解、公证调　解、仲裁调解不同，后者可以通过收费进行调解，有　经费保障。人民调解工作缺了经费是不行的，办公　经费、人员经费是需要支出的。人民调解员也是劳　动者，需要按照劳动法的规定给予劳动保障。只有　切实解决基层人民调解员的劳动保障问题，才能使　他们无后顾之忧，满怀热忱的投入到人民调解工作　中去。因此应当保障人民调解工作的经费来源。　既然人民调解工作的目的是预防和解决民间矛盾，　以保证社会的治安秩序，那么人民调解工作的经　费，应当列入政法专项经费来同等解决。　（四）加强人民调解工作和其它部门调解的分　工配合　要充分发挥人民调解在化解社会矛盾纠纷中　的基础作用，就要加强人民调解工作和其它部门调　解的分工配合。人民调解法规定了人民调解工作　和基层人民法院、公安机关调解工作的分工配合。　规定基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解　方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人申请人　民调解。人民调解委员会对调解不成的纠纷，应当　告知当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护　自己的权利。人民调解员在调解纠纷过程中，发现　纠纷有可能激化的，应当采取有针对性的预防措　施，对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，及时　向当地公安机关或者其他有关部门报告。人民调　解工作和其它部门调解的分工配合一方面有利于　人民调解工作的开展，另一方面也有利于司法机关　对社会矛盾和治安情况的掌控。这就要加强人民　调解组织和法院、公安等部门调解的分工配合。应　当建立健全相关制度，规定人民法院在受理前告知　当事人进行人民调解的案件范围和告知程序，否则　实践中很难执行。公安机关可以在基层派出所设　立人民调解室，配备专门的人民调解员值班，对适　一１ｌｌ—　ＸＩ｝ＥＢＡ０　２０１１年６月　山东行政学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＳＨＡＮＤＯＮＧ　ＡＣＡＤＥＭＹ　ＯＦ　ＧＯＶＥＲＮＡＮＣＥ　Ｊｕｎ．２０１ｌ　Ｎ０．３　Ｓｅｒ．Ｎｏ．１１２　第３期（总第１１２期）　合人民调解的民间纠纷进行人民调解。　在人民调解工作和人民法院调解的分工配合　方面，人民调解法还确立了对人民调解协议的司法　确认制度。即对经人民调解委员会调解达成调解　员会各种制度健全，表册登记齐全，档案资料规范，　有专兼职调解员。确立“三定、三包、三排查”工作　机制。“三定”即：定领导、定调解员、定调解时限。　协议后，双方当事人认为有必要的，可以共同向人　民法院申请司法确认。人民法院确认调解协议有　效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的＿＇对方　社区接到纠纷发生信息时，对较大纠纷及时召开会　议，明确牵头领导和调解员，并根据实际情况确定　调解时限。“三包”即　包调解、包跟踪　包反馈。调　委会在调解纠纷时，采取一包到底的方式，即纠纷　当事人可以向人民法院申请强制执行。这是人民　调解立法的一大亮点，是运用司法机制对人民调解　给予支持的重要保障性措施。但司法确认需要完　善相关诉讼制度。如应当确定人民法院对调解协　议进行审查的部门，确认是通过决定书还是裁定书　进行确认，审查的期限和是否收费等方面。人民调　解协议达成后，人民调解员应趁热打铁，及时组织　调解双方去法院确认。　　１三、人民调解法法律规范实施的经验总结阶段　人民调解工作的实施，还要抓好经验总结。人　民调解法实施后，各地人民调解组织开展了大量的　人民调解工作，积累了大量的人民调解工作经验。　这些经验应当及时总结，以点带面，发挥榜样作用，　使人民调解工作相对落后的地区向人民调解工作　开展较好的地方学习取经，从而使人民调解工作再　上一个台阶。在各地积累的人民调解经验中，　其中　比较典型的是“大调解”模式。即建立乡镇司法调　解中心，调解中心是由党委、政府直接领导，依法解　决民间矛盾的常设综合办事机构。以乡镇司法所　为主体，吸收信访、法庭　计生、土管、经管、民政、派　出所等部门参加，多部门支持人民调解工作。　现在　“大调解”模式已经在全国范围内推广，很多地方都　建立并完善了“大调解”工作机制。具体制度包括　矛盾纠纷排查制度，预警制度，会议制度，重大事项　通报制度，联动调解制度，协调、督促、督查、督办制　度。在完善调解效力机制和规范人民调解委员会　业务方面各地还有很多非常好的先进经验。如人　民调解委员会要做到：“六有”，即有标识牌、有印　章、有固定的办公场所、有规范的调解文书　有统计　数据、有业务学习资料。“四落实”即组织落实、制　度落实、人员落实、经费落实。从而使人民调解委　一１１２一　ＸｌＩ　ＢＡ０　调解　信息反馈、回访等均由同一组调解人员开展　调解结束后，还要进行回访，及时掌握当事人的思　想动态　如有情况立即向社区居委会、司法所、办事　处汇报，以便及时采取措施。　：　ｌ＿随着社会经济　政治，３ｃ化的向前发展，社会矛　盾也在不断变化　人民调解工作也将面临更多新的　问题和挑战；人民调解工作的对社会稳定的作用也　越来越重要。人民诃解工作不仅要调解婚姻家庭　纠纷、邻里关系纠纷、债务纠纷、土地承包纠纷、侵　权纠纷等常见的矛盾纠纷　而且要调解国家土地征　收、环境保护、知识产权、医患矛盾等方面的纠纷。　这对人民调解工作提出了更高的要求。因此要重　视人民调解法规范的实施的每一个阶段。要进一　步加强对人民调解法的普法宣传教育，进一步加强　对人民调解工作实际操作的组织和管理，进一步加　强人民调解　工作的经验总结，化解民间矛盾，维护　社会秩序　人民调解法作为人民调解工作发展道路上的　座里程碑　，政府机关和司法行政机关、广大人民　调解组织和人民调解员要认真学习、广泛宣传人民　调解法，切实将人民调解法落到实处，让人民调解　走进千家万户，为构建社会主义和谐社会发挥应有　的作用。　参考文献：　［１］李刚．人民调解概论［Ｍ］．北京：中国检察出版　●　社。２００４．　［２］张新民，王欣新．北京：人民调解员工作手册［Ｍ］．　北京　中国法制出版社，２０００．　［３　］刘江江．人民调解法治新论［Ｍ］．北京：中国政法大　学出版社，２ｏｏ９．　一　（编辑：崔维）