大部制的产生原因及改革的动力和难点
2008年04月08日 16:05凤凰网专稿
王鲁湘：从去年党的十七大提出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，到今年两会通过关于批准国务院机构改制方案的决定草案，我们看到当中国经济与社会的发展步入一个新的阶段之时，政府机构与职能的改革就会再一次地被提上议事日程，成为2008年改革的一大重点。
与此同时，我们也了解到，2007年的改革问卷中，谈及未来几年全面改革面临的主要难点是什么？92.7%的专家认为是政治体制改革。那么既是难点，同时又是重点的改革为何要改？改向何方？动力和阻力都有哪一些？大部制的产生原因是什么，前景如何？有关这些问题，我们荣幸地邀请到了中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙先生。
毛寿龙，字竹森，浙江奉化人，自言：十五志于学，三十而立，目前正在不惑。1988年毛寿龙毕业于北京大学政治系，并于1991年和1994年在北京大学分别获得硕士、博士学位。毕业后，毛寿龙到中国人民大学行政管理系任教，现任中国人民大学公共政策研究院执行副院长，美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员，北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。
毛寿龙致力于理论分析，也致力于实证研究，更致力于为实践提供知识资源。目前主持国家自然科学基金项目“公共政策的制度基础”，研究“有效公共政策的制度平台”。
王鲁湘：我们以热烈的掌声欢迎毛寿龙教授开始他今天的演讲，演讲的主题是《机构改革与大部制的基本问题与思路》
两会落幕决策公布大部制揭开机构改革序幕。经济腾飞，政治改革是否滞后？重点与难点怎样解决？职能怎样转变？效率怎样提高？人民满意的政府又该怎样建设？人民大学毛寿龙做客《世纪大讲堂》，讲解《中国行政改革的问题与思路》。
跟成熟的市场经济国家比 我们机构太多了
毛寿龙：今天的主题是《机构改革与大部制的基本问题和思路》。第一个问题我想跟大家说一下目前的基本格局。2003年那一次改革，改革完了以后，我们大约有28个政府组成部门，所谓政府组成部门，也就是发达国家所讲的那个内阁部，也就是说它的部长是由总理提名，然后是全国人代会，全国人大选举的各个内阁部长。这28个是政府组成部门，还有一个是我们有一个特设机构，除此之外，我们还有国务院的18个直属机构，其它还有6个办事机构，14个国务院的直属的事业单位，还有10个部委管理的国家局。除此之外，我们有名有姓的，大约还有28个议事机构和临时机构，还要加上很多其它的那个机构，像财办、外办，或者说是中央的一些机构。
所以如果党的机构和其它机构不算，我们现在只算国务院部门内的机构，目前为止加在一块，大约有，至少有105个。可以看出来，我们的机构还是非常庞大的。那么2008年以后，我们对机构稍稍做了一下调整，也就是说改革了大约是15个部门。最后减少了4个正部级的机构，这应该说也是非常大的一个成就。当然国务院组成部门只减少了一个，就是28减为27个。
我们看一下，这次改革以后我们从学术的角度来讲，现实的判断应该有两个：一个是觉得是挺健康的，稍稍有点胖，另外一个判断就是说，我们跟国际成熟的市场经济国家相比，应该说是机构太多了。
不用说像其它国家了，像普金是把俄罗斯的机构一下子减到15个，俄罗斯都减了，我们为什么减不了？另外，像美国从建国以后，部门一直都很少，所以到现在为止，它的内阁部也就15个，当然美国那个总统，当然他的内阁，是由总统和副总统，再加上15个内阁部长，再加上他认为是应该参与他内阁会议的一些顾问，用我们的话叫科学决策的一些机构的一些头头脑脑，就帮助他决策的一些人，大约是20、21个，是他的内阁的那个成员。
那么我们就困惑了，为什么我们国家的机构那么多？是不是机构的多少和那个整个经济发展水平，社会发展水平有一个相关关系呢？这是一个困惑，但是从理论上来思考，就是说我们行政学、组织学怎么来证明说人家那十多个是最好的，它们的层次是最合理的？我们可以看出来，一般来讲，最简单的道理，我们上课一个老师对七八个学生讲课应该说是讨论，上讨论课效果是最好的。如果我要组织一个班子，也是一个人带着七八个人，那个很短的时间，大家都能够作出非常有效率的决策，而且每个人都能够说上话，我们同学聚会也是，如果17、18个人基本上能够相互之间很充分沟通。
所以我们内阁实际上也是一样，如果是7、8个人的会，可能决策效率会非常高，可能代表性会差一点。如果15、16个人，应该说效果是最好的，20多个是极限了，如果30多肯定有10多个人是坐在第二排的，或者说那个即使要说话也没人听他们的，只是一种补充性的建议，所以我们说从这个意义上来讲有效地内阁是由10到25个人之间组成的。
我们有28个政府组成部门。如果把所有的内阁部长，法律上内阁部长都搁一块，那么人数太多，但是，我们如果把实际上的常务会议当做是我们的内阁，那人数又太少，我们结果是什么？或者就是开会只是工作任务报告。另外，或者是开会的时候，实际上很多部门的利益，和部门的意见，在常务会议这个层次上并没有得到非常具体的体现，这使得我们决策效率，实际上大打折扣，我们从这个意义上来讲，内阁部的真正的内阁会议的成
员可以稍稍有点扩大，但是对于国务院组成部门来讲，人数相对来讲也可以缩小，所以这是我们的一个理想的目标。
大部制理想的目标是什么？
我们说大部制只是一个提法，也就是说为了实现我们的理想的目标要把一些部合并起来，然后并成一个相对规模比较大的一个部。那从行政学组织学角度来讲最有效的组织应该是3加1。也就是说一个组织是上层是决策层，中层是协调管理监督层，那么一线这层，基本上是个业务层，就是干事情的。那么干事情强调什么？强调专业性。强调你的水平，你的效率，而且你的责任。你要做什么你要把它好好地做好就行了。而且不会说根据行政命令来做。监督，监管，你要什么我帮助，给你提供辅助，另外一个如果你有些方面出现问题，他可以给你做些监督考评，那么高层的那个决定是什么意思呢？就根据本身的事情的性质，根据公共利益那个科学决策，民主决策，也要表现很好的专业的精神。所以一个组织，说是三层，实际上这三层是决策、执行、监督三者之间是一个相互之间很平等的一个关系。并不是说我决策，我就是老大，然后你监督就是老二，你那个执行就是老三，都是我们的下级，它是一个平等的关系。从这个意义上来讲这是三层。
那么再上一层，就是说是具有政治性意义那个决策层，这就是总理加内阁部长。而且总理，如果是他的决策资讯，决策的信息完全来源于一线的话，你会发现他往往得到的信息都非常原则。大家知道我们有那么多的部门，有那么多具体的事项，每个人写份报告到总理那都会堆成山。最后发现最高层，如果层次很多的，往往是高度浓缩的。
我曾经有个比例，就是说我们任何水，哪怕甜的、咸的、酸的，什么味道都有的那种水，然后经过六层的过滤的话，到了总理那，肯定也是超级纯净水，到那都非常虚的，但是他如果管，肯定会管得非常具体。所以我们说这个体制，一方面是决策、执行、监督高
度集权于总理。但是另外一方面，实际上能够集权，基本上是一个敏感性集权，就是他特别关心么一件事的时候，什么时候都很集权，如果他不关心某件事，什么事情都高度地散权于一线的部门和最高层的部门，实际上权利是一样大。传统的有一句话，县官不如现管，是不是。
所以这也是我们要从层次上解决的一个问题，这个层次就是说，我们要把六级减为3加1这么一个层次，如果要实现这个，你必须精简层次，另外，把横向的规模缩小，这是我们的一个合理的组织，就是非常理想的一个目标。所以从理想的方案来讲，实际上是我们实行大部制，进行机构改革以后，长远的一个目标，基本上是这么一个规划，就是说一个总理，一个副总理，然后15、16个内阁部长，加上一个总理认为应该参加内阁会议的一些顾问等等。还有一些就是说是能够那个列席也可以。这么一个，当然另外一个，每个部是决策执行和监督，监督是中间层这么三个层次。
机构膨胀原因何在？
但是我们就想了，为什么理想的层次是这么一个格局，为什么我们一开始设置了那么多个机构？那么多次的机构改革，为什么我们现在还是那么多？我想还是有我们特殊的原因造成的，比如说我们计划经济，会把所有社会上的所有的事都集中到政府来干，结果是什么？一般来讲说，我们一旦有某件事，最后有个机构，就算是单位了，又有人又有什么，又有财，正好，所有的都有了，而且我们过去的一个特点就是，新设一个机构，我未必给你全额拨款，我会给你一个审批权，会给你个收费权，你可以收费，然后大家都靠这个收费扩大自己的队伍，慢慢都膨胀了。
或者说我给你一个机会，你去赚钱，你可以做企业，你可以做事业，越做越大，钱越来越多，我的队伍也就越来越大，所以每个机构在计划经济时机，只要把市场做大，肯定
是扩张式的，当那个过渡经济时期，我们都看到计划经济的转折，从80年代到90年代花了20年的时候，在这个过程当中，计划经济的部门是不断地减少，但是市场经济的部门也不得不提升，当然另外一个角度来讲，因为我们的体制改革不到位，所以我们本来应该有立法部门所做的很多事情，实际上是由国务院来做，所以应该由那个司法监督负责的一些部门，实际上也是要通过行政监督在做，所以从这个意义上来讲，也使得我们政府的部门大大扩张了。有那么多好像都是所谓精简，但还有新的增加。
那1998年以后基本上就稳定了，所以，我们就分析，改革开放进程当中，为什么部门那么多？为什么精简力度那么大，有时候大，有时候小，有时候会反弹，是个什么样的格局，我们看了一下，就是说机构膨胀的基本上体现在微观的动力上。什么时候需要机构膨胀，一个就是我目前有一个非常重要的事情的时候，那么我肯定需要去设一机构，就是说一旦有问题，我们都想设一个部，包括那个环境保护也一样。从原来的环境保护司，然后到环境保护局，到环境保护总局，现在到环境保护部。实际上也是环境问题越来越重要这么一个结果。还有一个就是说是我们机构改革，实际上也有一个宏观上的一个动力。
精简，什么动力呢？每到五年改革之前，我们学者，政治家都反思，最近五年都做了什么，做了很多事情，但一件事情没做，怎么机构越来越多，现在很多学者就想，官员的动力是什么呢？官员的动力为了钱，坐牢了，当贪官去了。为了什么呢？为了权？官越来越大了，好，从司长，从处长当司长，从司长当部长，当了部长以后，国家领导人，挺好。还有一个就说，当官的人，你要升级别必须是部下越多越好，部下越多越好怎么办，机构设多一点，还有一个预算搞得大一点。实在不行咱们权利多一点，咱们多挣点钱，也行，是吧。所以预算最大化，机构最大化，级别最大化，这是他最基本的动力。大家一反思，公共选择学家就说了，这么做对公共利益不好，老百姓需要5个官，他会给你弄出10个官来，老百姓需要10个部长就够了，但最后弄出20个部长出来，所以公共选择理论那个，事证研究表明说，政府官员会弄出一个政府，比老百姓所需要的要大一倍，大一倍到底是
不是真的大一倍，不知道。但是那个的确会比所需要的大是肯定的。
机构改革基本原则是什么？
当然实际上具体的东西有很多复杂性，但是它的逻辑，我觉得基本道理是对的，那么我们怎么去精简，怎么去到位呢？我们说到目前为止今天的机构改革到底使了什么招，到底基本的原则是什么？
大家看到，我们这次国务院的机构改革，大部制只是其中的非常少的一部分，基本上是发改委的就是说要减少它的微观控制职能，强化它的宏观职能，还有些其它的，像能够基本上是为了解决当前的问题，设的一个部。环境保护部没有把职能理顺，但是把它位置提高了，像住房与城乡建设部，实际上是突出了住房保障体系，突出了它的民生的方面，但他的职能，他的什么基本没变，还小了一点，小哪一块，就是说建设部管的客运，并到交通运输部去了，当然还有其它一些部门，像工业和信息化部，基本上是一个行业管理部门。
现在我们民航中局跟交通部应该说是大部制的一个试点，但是，如果没有把铁道部合进来，好像也非常遗憾。有人说为什么不把铁道部合进来，我们说1998年就想把它撤了，但是好像一直没成功，因为它的问题特别特殊，特殊了十年，今年还是很特殊，。那么有时候想要说，是通过机构改革来促进部门改革好呢，还是等着机构改革等到它那个部门自己改善了发展，然后再把它合过来好？我们从专业术语来讲，就是把机构改革当作政策目标，还是当作政策工具，如果当做政策目标，那就等着它慢慢改革，慢慢跟交通部和民航总局一样，发展一样水平了，就再合过来，如果当做一个政策工具，我们先把它合了，然后让民航总局和交通部的人逼着它改，这也是一个方法。
所以实际上目前这个格局，激励机制可能都存在一些问题，但是我们暂且不说大部制的理念，实际上是要从上到下来讲是减少层次，从左右角度来讲是减少数量，它主要的目标是提高政府的组织效率，以及执行效率，当然他要成功的话，实际上需要有很多具体的条件，比如说我们整个组织机构的那个设立，应该有一个科学化、民主化的决策过程，这样的话，我们才有可能从真正公共利益的角度，从那个整个组织效率的角度来设置出一个比较理想的方案，而且能够实施，但是如果只是按部门利益则来决定自己的部是取还是舍？所有的人都会说别撤我的，每一个部门都会想出自己的理由，因为每个人都想出很强有力的理由的时候，它就会成为进一步改革的阻力，这我觉得是很重要，就是说最后我们没有办法，只好通过一个很秘密的，很多人问我说，为什么我们机构改革方案的制定，为什么要那么保密，到最后一刻我们都不知道，而且很多部都搞不清楚，我是被并还是撤，搞得人心惶惶，还很不好，实在是微观精简的阻力太大，膨胀的动力太足，而宏观的动力和约束力太小，不得已而为之的一个办法，这是有关大部制的一点。
毛寿龙：大部制真正要改革成功，我们90年代，80年代，80年代大部制，相当于有点大部制，就把很多机构一合并，但是最后没办法搁不到一块，拆了，到90年代我们是政企关系，国有企业改革的成功，才实现了一些部门的撤并。那么2003年以后到2008年这两次机构改革，为什么没有像1998年幅度那么大，其中一个非常重要的原因，就在于我们在一些具体的改革领域我们并不做得很好，尤其是事业单位改革，基本上没有取得任何进展，或者说连启动都没有。我们教育部、科技部、文化部，包括所有的部门，甚至是农业部、水利部，这些部门拥有大量的事业单位，以及各种各样的行业管理机构。这些部门掌握着大量的权利，而且实际上我们很多事业单位就是这些部门的下属机构，所以如果不把政事分开改革进行到底，不把假事业单位转变为行政机构，把事业单位真正还原为事业单位，那么每一个部门实际上都非常庞大，你要把它合在一起的话，简直是，就会乱了，太庞大了。大部制可能是成为世界上超级大部制，巨大的大部制。
真正的大部制何时能实现？
真正的大部制什么时候实现呢？根据我们目前的这些部门的推进，事业单位改革的速度，以及力度的话，我估计要等2018您才能实现。所以很多人说，今年大部制到底在哪儿？很多人就置疑，说大部制能不能解决职能交叉，机构重叠的问题，我们说至少今年来看还不能解决，因为我们很多改革还没有到位，当然另外一个角度来讲，我们是先要把改革进行到一定的水平，如果进行到一定水平还不进行机构改革，事业单位等等的改革都会遇到阻力。
当然另外一个角度来讲，政府的组织效率只是政府的一个方面。比如说政府的基本的职能的转变，内部职能的配置，具体的一些部门之间，一些技术上的职责关系的理顺，决策、执行、监督，三者之间有一个更为理性的关系，而不是那种官本位的，谁的级别大，谁就厉害。官本位的机制肯定大部制是搞不起来的，我们说只要是实行官本位的体制，那么上层就会集非常多的权利，而他集权的结果往往是敏感性集权，而迟钝性散权，把所有的权都集中在一线，这样的体制实际上要搞大部制是非常地困难。
从未来的角度来讲，我想我们政府改革，实际上已经走过了大约，目前为止，从1982年开始的话，到现在已经走过了20多年的时间，那么经过6次的改革，政府从量到质各个方面应该都发生了非常大的变化，但是跟我们整个经济社会发展的要求相比，还是有欠缺，应该说改善的空间还是非常大。但是到底什么时候能做得更好，我想应该说最近的行政管理体制改革的一个方案，说12年以后基本实现目标，也就是差不多有一个形状，2020年有一个基本的形状框架，2020年以后，我估计再过20年，可能就会有一个比较好的修炼。所以我想时间是非常重要的。做事情总是从技术性的东西干起，我们既有我们的理念，既有制度框架的一种长远的战略性思考，但是能够更多地注重当前的问题，以及未来改善的空间，我想机构改革应该说是非常成功的一个例子，对未来来讲，机构改革这方面还是
这么做下去，我想它还是能够修成正果的。
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