汶川地震灾后重建的几点思考

汶川地震灾后重建的几点思考

作者：彭光细

来源：《老区建设》2008年第08期

[提要]汶川地震是中国史无前例的大灾害，人员与财产损失巨大，在救灾抢险之后，我们要及时把重点放在灾后重建上来。灾后重建要有新思路，要以质量与效益为中心，要创造新机制，同时也为全国其它地区的灾后重建与西部经济发展探索一条新路。 [关键词]汶川地震；灾后重建；新思路

一、重建不是对原有的恢复，要有新的规划和建设思路

汶川等地震灾区地处我国西部边陲，山区多，交通困难，但旅游资源、生物资源十分丰富，夏季气候宜人，故灾区的长期发展目标，应该放在开发山区丰富的旅游资源和生物资源上来。在灾后重建的过程中，我们要依照该地区的优势创新思路：

重建不等于重复。要转变原有粗放型发展模式，走一条低污染、低耗能、与环境协调的集约型生态型的发展新路。重新调整农业和其他各产业发展布局与结构，特别要把旅游业放到发展的首位。探索出一种西部社会主义新农村、新城市化和新城乡关系建设的方式和途径。 重建要顺应、敬畏自然。不能再推崇人定胜天，与天斗其乐无穷等与自然抗争的精神。面对不宜生存、发展的自然环境，该后退的后退，该避让的避让，该放弃的放弃。要顺应大自然，与其和谐共处。要认识到人类知识的有限，以免造成“致命的自负”。

重建要避免政绩攀比。不可任由各级政府官员与部门不计长远后果，大把花费国家财政和民间捐助的经费和物资，急于表现政绩地去重建家园。要真正服从于有利于子孙后代、可持续发展的长远利益和根本目标。

地震灾区重建是贯彻科学发展观，转变经济发展模式的一个时机，应当实行政界与学界结合、国内与海外结合，经济发展与生态环境结合，多研究和反思，充分尊重自然规律。 总之，灾区重建一定要搞好规划。要树立科学发展观，坚持以人为本，以科学的态度、发展的眼光，综合考虑抗震、成本、质量、生态居住环境、社会经济发展等因素，提高重建家园的安全性、实用性、经济性。城镇规划要符合现代城市理念，进一步提高规划设计水平，努力

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把更多的规划提升到城市设计的层次。在搞好城镇总体规划的基础上，认真做好概念性规划、控制性详规和城镇设计，用高水平的城镇设计指导灾后的城市建设。

二、重建要以质量与效益为中心

1、基础设施与房屋的建设要高质、高效。由于这里是地震带，可仿效日本先建一些简易房，修好道路及周边设施后，再建筑高抗震性的永久房屋。对偏远的地方建议采用较小跨度的砖木柔性结构。要根据我国经济发展情况，以及以人为本的宗旨，尽早修改《建筑抗震设计规范》(GB 500011～2001)，提高地震区的“抗震设防烈度”。对于重要的如学校、医院、礼堂、影剧院、办公楼、商场等公共建筑应该再提高1～2度的“抗震设防烈度”，以保证人民生命财产安全。虽然，每提高1度“抗震设防烈度”，就要提高工程造价约8～10％，但是相对人员与财产的重大损失还是值得的。

汶川大地震的教训告诉我们：过去那种“依山傍水”而建设城镇的老观念应该改变了，城镇选址、规划应该以安全为主要原则。要采取综合治理措施，恢复地表植被，改善生态环境，治理水土流失，以减小泥石流或滑坡的发生频率和强度，保证人民生命财产的安全。

进一步加强建筑防震抗震设计和施工的管理。地震对房屋的破坏是导致人员伤亡的主要原因之一，此次受灾的城市大多建筑设施抗震标准低，安全设计水平低，尤其是一些学校。重建除了对城市建设做到严格设计、严格管理，建筑物要能够达到国家制定的抗震能力设计标准外，在广大农村，农民自建房屋也不能因简就陋，其房屋抗震标准应该纳入我们的建设监管范畴。针对造成学生伤亡较多的校舍倒塌问题，我认为除了提高“抗震设防烈度”，提高工程质量以外，还应该改建老式的学校建筑，在今后的教学楼建设时考虑设置更多疏导出口，方便学生在遇到突发危险时逃生。

严格建设程序和标准的监督管理。一定要杜绝不严格按建设程序和标准办事的情形，杜绝不遵循科学规律的拍脑袋工程和首长工程，更要严查违反建设程序和规范的有关单位和个人。 这次地震灾后重建的任务繁重而又复杂，艰巨而又费时，必须倾全国之力、集全民之智、汇社会之心，才能保质保量的完成。

2、人员的安置要高效。人员安置要统一管理，层层负责，以扶植再就业为主，这样在较少的资金的情况下，尽可能多办事。移民既能解决恶劣生活和生产环境下的民生问题、稀释灾害，还能解决由于为了生活而迫不得已的破坏生态环境来发展生产所带来的水土流失和生态恶化问题，移民经济也能拉动经济全面发展，更能使移民致富。我们要及早考虑生态移民。

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地震灾区农村长期低发展水平之下，历史上对农业没有什么技术可用，完全靠人工，这样在可耕土地面积有限的情况下，大量人口向本不适合我们居住、生产和生活的山区和环境恶劣的地区移居。现在正好是有计划地搞小区域移民即在省内、市内移民的时候。必要的时候要考虑向外省移民。事实上，城市化程度的提高也是一种移民，不过这个移民基本上是技术、资金方式的移民，那些生活在恶劣地区的无技术无资金的农民是很难融入到城市之中，政府应有计划地、帮助性开展。

城镇化移民政策也需要一系列配套政策出台和协助。如：是否在交通和环境较好的山区小块区域保留一定人口；向原有城市转移还是新建城市；土地是否允许有偿转让，以维护农民资产权益等。

我国很多省份都有生活在边远山区的民众，那里真的不便生活，也不会创造出什么有价值的产品。不修路走不通，修了路又无太大的价值，这些地方也可以考虑实行移民。移民在某种程度上说是经济的新增长点，移民可以拉动经济如住房开发、城市建设、学校医院等服务体系建设。关键是为山区贫困民众永久地解决出门难、生产难等困惑他们几辈子的大难题。移民所腾出的地方就可以休养生息，为将来发展旅游打好基础。

总之，当务之急不是重建而是移民。几百万灾民，四川承担一大部分，另外小部分由全国各省市承接，分摊到每个省市的乡、镇、街道可能就几百人，再细分到村、居委就更少了。这样做的好处是，灾民安置快，每个村、居委只要建设或者划拨十几套住房，房子由中央和各地方分别承担费用，而且灾区重建需要的道路、学校、商店、政府部门、电力通信等配套公共设施亦可省略，这些将大大减轻中央和四川的财政负担。同时各地方政府马上划拨田地或安排工作给灾民，既解决了灾民的生活问题又减少了灾民口粮的财政支出，使灾民马上转变为经济建设者。同时、考虑到灾民的亲情、乡情，可以让灾民十几户、几十户聚居一地。另外，我们不少地方的农村有大量的空置房，通过移民，可以盘活这些资产。如果灾后移民计划能够成功实施，对四川的经济和社会发展会带来巨大的贡献。

三、在重建过程中要进行体制创新

在整个灾后重建过程中，一定要奉行市场为主、政府为辅的原则。要充分发挥市场与民间的力量。如果政府直接干预当地经济的具体发展规划，当地经济的自主性将受到限制，不利于经济未来的良性恢复和持续发展。

受灾地区也有自身的比较资源优势，在市场条件下可以得到充分发挥。比如说都江堰和卧龙地区，那是中国旅游资源比较优质的地区。如果能够采取一些市场运作的模式，比如说通过

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BOT，把旅游资源和灾后重建同时打包给公司和投资机构，由政府向他们颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金，建设、管理和经营这些资源和设施，并且从相应的产品与服务中得到收益。政府可以对这些公司和投资机构所提供的产品或服务的数量和价格有所限制，但保证他们具有获取利润的机会。当特许期限结束时，这些公司和投资机构按约定将资源和设施移交给政府部门，转由政府指定部门或机构进行经营和管理。通过这样的方法，既可以盘活这些地区的旅游资源，又可以把当地一些设施的重建工作，比如房屋、道路修建等一并打包给投资人，并且，也能够给当地居民创造新的就业机会，对于恢复生产和生活，都能够有所帮助。 当然，政府在重建过程中的作用也是非常重要的，特别是在近期。现在的工作重点是尽快恢复灾区的基本生活、生产秩序。而在灾后重建的长期过程中，中央和当地政府应主要通过财政政策来帮助灾区，一是在税收方面，对灾区的企业、个人，给予税收减免等政策；二是通过转移支付的方式，在基础设施和教育方面，对灾区进行扶持。但总的来说还是要靠当地的人民与全国人民在市场的作用下自发的推动经济与社会的发展，推动灾后重建。

要在灾后重建的过程与今后的发展中落实生态转移支付制度，通过经济发达地区向受灾地区转移一部分财政资金，在生态关系密切的区域或流域建立起生态服务的市场交换关系，从而使生态服务的外部效应内在化，以提高生态资源配置的效率。强调横向转移支付，并不是说以目前的纵向转移方式无法实现生态补偿，事实上，“退耕还林”、“退耕还草”、“天然林保护工程”等都是中央财政通过纵向转移开展的生态补偿，但这些是以项目建设方式对特定地区的专项支出，没有形成制度化机制，补偿的覆盖范围也很有限，从实际效果看，还存在许多不合理之处，如补偿数额不足，时间过短等等。我们要使受灾地区成为长江中下游地区的后花园，清洁的水源地，同时具有生态与生物多样性的旅游休闲的宝地。

总之，汶川地震的灾后重建是一个复杂的社会工程，要仔细研究，广泛借鉴，开拓思路，创新体制，不仅要把这次灾后重建工作做好，还要为以后的类似的重建树立标杆。